民政部1992年發布的《公墓管理暫行辦法》將公墓分成兩大類，一類是為城鎮居民提供骨灰或遺體安葬并實行有償服務的“經營性公墓”，另一類則是專門為農村居民提供遺體或骨灰安葬服務的“公益性公墓”。公益性公墓的建設目的是為了解決農村居民的殯葬需求，以民生保障的形式緩解農民經濟負擔，更重要的是以集中安葬的方式規范鄉村墓地，解決散埋亂葬問題，從而起到保護耕地的作用。
公益性公墓的特點
公益性公墓主要有三大特點：一是土地為村集體用地，歸屬村民所有。二是具有非經營性質，不以營利為目的，即收費僅限于“墓穴成本費”和低廉的“管理費”兩項費用，不得包括土地使用費、墓地建設等費用。三是銷售具有地域排他性，即限制僅可為本村或部分周邊村鎮居民提供墓穴安葬。與經營性公墓相比，公益性公墓在審批機構、土地性質、經營資質、經營主體、管理模式、服務對象、產品定位、價格及監管、利潤分配等方面有較大差異。
公益性公墓存在問題及成因
筆者調研了北京市昌平區公益性公墓建設情況，結合行業整體狀況等，梳理公益性公墓發展中的問題如下。
供需現狀：結構失衡，公益性公墓資源閑置，經營性公墓“一穴難求”。近二十年來，隨著城鎮化加速，農村常住人口減少，部分村民選擇自留地作為安葬場所，從而使農村安葬需求遠低于公益性公墓供給，造成資源閑置。而隨著老齡化程度提升，城鎮居民的安葬需求得不到滿足，經營性公墓屢屢出現“一穴難求”“價格高”“周邊異地購墓”等情況。根據《2018中國民政統計年鑒》，全國經營性公墓約1570家，公益性公墓數量是經營性公墓的十多倍。這種失衡的供需結構是導致公益性公墓經營化的根本動因。
監管現狀：頂層缺乏系統設計及法律監管體系，實操缺乏實施細則和管理辦法。目前，國家層面僅有《殯葬管理條例》與《公墓管理暫行辦法》對公益性公墓的屬性、審批、建立、業務范圍提供原則性的指導意見，但缺乏系統的法律監管體系。實操層面，如投資主體、管理模式、建設標準、運營業態、監管執法等普遍缺乏可行的實施細則和管理辦法。
體制現狀：從土地歸屬權上看，公益性公墓歸農村集體所有，地方民政部門是公墓的主管部門，但在現實中，民政相關部門既是監管者，又是產權所有者的情況并不少見，直接或間接參與公益性公墓的利益分配，一定程度上縱容了違規現象的發生。
管理現狀：資金投入不足制約行業整體發展，管理模式混亂導致經營水平良莠不齊。首先，資金缺乏導致投入不足，是制約公益性公墓發展的重要問題，也是導致公益性公墓經營化的外部驅動力。主要表現為：財政資金無保障，現實中財政并未給予公益性公墓明確的規劃預算，特別是鎮級財政和村集體經濟基礎薄弱，相關建設和后續管理資金難以得到保障；社會資本鮮有合法的進入渠道，且資本的逐利性導致進入意愿不夠，現實中既有地方政府嘗試引入社會資本參與公益性公墓建設的創新，也存在將公益性公墓外包經營或合作經營的狀況；自身運營造血不足，公益性公墓運營產生的微利，難以滿足墓地建設及運營所需的資金需求。
其次，內外管理模式并存，管理團隊水平參差不齊。目前，公益性公墓行業存在兩種管理模式，一種是內部管理模式，即由村委會自行管理，另一種是外部管理模式，包括外部托管、與外部合作經營。兩種模式下，管理團隊在專業性、積極性方面存在一定差異，對公益性公墓的管理、服務水平產生影響。
運營現狀：土地浪費、違規銷售、利益分配不透明。一是土地利用率低，墓穴面積超標。由于規劃不合理、開發能力有限，造成墓區中存在成片且位置較好的土地荒蕪，很多山腰土地處于閑置，硬化、毀林現象嚴重，存在超標準大墓。二是披著公益性外衣，以營利為目的銷售。經營性公墓的相對稀缺，加上公益性公墓交通便利、具備價格優勢且監管松弛，導致部分城鎮居民安葬需求外溢，刺激一些公益性公墓經營者抬高公益性公墓價格，脫離了公益性實質。部分公益性公墓有了灰色盈利，且合作協議、財務收支、資金結余等不合理、不透明、不公平。
解決公益性公墓問題的對策
一是在保證本鎮村居民安葬需求前提下，定期盤點公益性公墓資源使用情況，適度適時將多余資源投入市場。集體土地進入市場應符合土地管理法律法規，符合土地管理使用改革方向。
以北京為例，城鎮人口1800余萬人，合法經營性公墓33家，農村人口800余萬人，卻有100余家公益性公墓為其提供服務，資源配置不科學、不合理。村鎮應每年就各自管轄的公益性公墓安葬情況進行統計、上報，并依據本地人口年齡結構、歷年死亡率、回村安葬情況等對未來3至5年安葬情況進行預估，每年審批一部分可在本區外銷售的公益性公墓指標。
二是借鑒政府公益性廉租房政策，在戶籍、收入等方面限定公益性公墓銷售標準。
主管審批部門應增加公益性公墓購買人的戶籍、收入、家庭成員購買數量等方面的申請標準，調節供需結構，避免公益性公墓資源閑置浪費，適當解決城鎮經營性公墓因供給不足而價格高起的問題。
三是產品類型上遵循經濟、適用、節地、環保等特性，鼓勵推出文明祭祀、文創紀念等產品。
公益性公墓應限定產品為草坪可降解葬、樹葬、花壇葬和室內壁葬，嚴限超標準墓，杜絕豪華墓、大型墓等。
四是明確價格上限，在價格范圍內可根據不同產品適當調整價格幅度。
價格上限可參照墓地建設、運營、管理、銷售等的成本，加上未來20年投入和管理的預留利潤率來制定，并允許每3年向公益部門申請一定幅度的調整。
五是引入“管委會”和“信托管理”模式，實現集約化經營，構建市場經營的現代化管理機制。
引入“管委會”模式，代表政府行使所有權及監管職能，管委會成員由政府、村委會及市場專業經營管理人士構成。該機制一方面可解決公益性公墓專業人才缺失造成的管理不規范現象，另一方面可使管理效率最大化、使公益性公墓資源得到高效管理和配置。
引入信托機構，實現產權和經營權分離，構建現代企業管理機制。以財產信托形式，設立公益性公墓經營流轉信托，即在堅持公益性公墓土地集體所有制和村委會經營權的前提下，村委會基于對受托人的信任，將公墓使用權、經營權在一定期限內委托給信托公司進行專業經營、管理，并作為受益人獲取公益性公墓經營收益。信托公司作為受托人，可受托管理公墓經營權，并將公墓在一定期限內委托給市場化專業機構進行經營、管理。
參照澳大利亞政府墓園信托管理模式，可同時將多個公益性公墓經營權集中起來，統一委托給一家信托公司，開展集約化、專業化經營管理，實現規模經濟與效益。
信托管理模式和市場化專業機構的引入，使得土地所有權和經營權實現分離，各類資源得到優化配置，各類主體權責明確，決策機制清晰，有利于提升經營效率和管理水平，具體模式可參考下圖。
公益性公墓的健康發展，離不開資本的投入。信托本身的制度優勢可為政府與社會資本搭建較低風險的合作橋梁，保障公益性公墓在市場化機制下的資金需求。此外，在信托模式下，可以通過銷售生前契約向社會募集資金，憑借結構化設計為不同風險偏好的投資人提供不同的收益模式，讓多元化社會資本參與公益性公墓建設、經營和管理，建立健全公益性公墓資金來源和投入的長效機制。
來源：?中國社會報
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